PEC da Segurança amplia poder do Congresso sobre CNJ e CNMP e provoca reação no STF

A aprovação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) da Segurança Pública pelo Senado Federal abriu uma nova frente de tensão entre o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal (STF). Além das mudanças destinadas ao combate ao crime organizado, o texto aprovado na terça-feira (3) concede ao Legislativo a competência para suspender normas editadas pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) quando considerar que esses órgãos ultrapassaram seus limites regulamentares.

A medida foi incorporada à PEC durante sua tramitação na Câmara dos Deputados e enfrentou resistência de integrantes do Judiciário, que tentaram impedir sua aprovação no Senado. Segundo reportagem do UOL publicada nesta quinta-feira (5), havia uma negociação para retirar o dispositivo, mas o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) não atuou para excluí-lo da versão final.

A mudança foi aprovada junto com o restante da PEC, que recebeu 73 votos favoráveis no primeiro turno e 75 no segundo. Como a Câmara já havia aprovado o texto, a proposta concluiu sua tramitação legislativa e foi encaminhada para promulgação pelo Congresso Nacional. Até a promulgação, as novas disposições ainda não integram formalmente a Constituição.

O dispositivo altera o artigo 49 da Constituição, que estabelece as competências exclusivas do Congresso Nacional. A nova redação autoriza deputados e senadores a sustar atos normativos do CNJ e do CNMP que extrapolem o poder regulamentar ou os limites da delegação legislativa em matérias relacionadas à segurança pública, direito penal, direito processual penal e direito penitenciário.

A competência não alcança, portanto, todas as decisões dos conselhos. O texto delimita as áreas nas quais o Legislativo poderá intervir e se refere especificamente a atos normativos que ultrapassem as atribuições regulamentares dessas instituições.

Atualmente, o Congresso já possui competência constitucional para sustar atos normativos do Poder Executivo que excedam o poder regulamentar ou os limites de delegação legislativa. A PEC amplia expressamente essa possibilidade para determinados atos dos dois conselhos ligados ao sistema de Justiça.

O CNJ é responsável pelo controle administrativo e financeiro do Poder Judiciário, além de exercer atribuições disciplinares sobre magistrados. O CNMP desempenha funções semelhantes de fiscalização administrativa, financeira e disciplinar no âmbito do Ministério Público.

Os dois órgãos também editam resoluções e outros instrumentos normativos para orientar o funcionamento das instituições sob sua fiscalização.

É justamente essa atuação regulamentar que passou a provocar divergências entre parlamentares e integrantes do Judiciário.

Durante a discussão da PEC na Câmara, deputados argumentaram que determinadas resoluções do CNJ avançaram sobre assuntos que deveriam ser disciplinados por leis aprovadas pelo Congresso.

Entre os exemplos apresentados está a Resolução 487, editada pelo CNJ em fevereiro de 2023, que instituiu a Política Antimanicomial do Poder Judiciário.

A norma estabeleceu diretrizes para o atendimento de pessoas com transtornos mentais submetidas ao sistema de Justiça criminal e previu a substituição gradual do modelo de internação em hospitais de custódia por formas de acompanhamento articuladas à rede de atenção psicossocial.

A resolução também estabeleceu procedimentos para evitar a permanência de pessoas em instituições de caráter asilar, incluindo os hospitais de custódia e tratamento psiquiátrico.

As regras provocaram resistência de parlamentares que consideraram a medida uma interferência do CNJ em atribuições legislativas.

Em 2023, o deputado Kim Kataguiri (União Brasil-SP) apresentou um projeto de decreto legislativo para suspender a resolução, sob o argumento de que o conselho havia estabelecido obrigações que dependeriam de aprovação de lei.

A iniciativa exemplifica a controvérsia que motivou a inclusão do novo dispositivo na PEC da Segurança. A existência de uma proposta para sustar a resolução, entretanto, não significa que ela tenha sido integralmente revogada. A norma continua registrada pelo CNJ, com alterações posteriores.

A ampliação das prerrogativas do Congresso foi defendida na Câmara pelo relator da PEC, deputado Mendonça Filho (União Brasil-PE).

Durante a tramitação, o parlamentar mencionou resoluções relacionadas a audiências de custódia, política antimanicomial e monitoramento eletrônico como exemplos de matérias nas quais considera necessário preservar a competência legislativa.

A versão aprovada pelos deputados incluiu expressamente a possibilidade de sustação de normas do CNJ e do CNMP quando houver extrapolação das atribuições regulamentares.

Para os defensores da medida, a mudança estabelece um mecanismo de controle sobre decisões administrativas com efeitos nacionais em assuntos vinculados à legislação penal e à segurança pública.

Já integrantes do Judiciário manifestaram preocupação com a possibilidade de o Congresso utilizar essa prerrogativa para interferir no funcionamento de políticas e procedimentos adotados pelos órgãos de Justiça.

Segundo o UOL, representantes do STF e do CNJ procuraram senadores durante a tramitação da proposta para defender a retirada do dispositivo.

O presidente do Supremo e do CNJ, ministro Edson Fachin, acompanhou as negociações e manteve conversas com o presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União Brasil-AP), e com a líder do governo na Casa, Teresa Leitão (PT-PE).

A movimentação tinha como objetivo evitar que a nova competência fosse incorporada ao texto constitucional sem uma discussão mais aprofundada sobre seus efeitos institucionais.

De acordo com três interlocutores ouvidos pela reportagem, havia um entendimento com integrantes da bancada governista para excluir o dispositivo da PEC durante a análise no Senado.

A retirada, contudo, não ocorreu.

A avaliação relatada por essas fontes é que o governo Lula deixou de sustentar a alteração na etapa final da votação, permitindo a manutenção do texto aprovado pela Câmara.

Com isso, uma proposta de iniciativa do próprio Executivo acabou incorporando uma mudança que desagradou setores do Judiciário, apesar da interlocução mantida entre representantes do governo e do STF.

O relato sobre o suposto acordo e seu abandono é atribuído às fontes consultadas pelo UOL. Não foi divulgado um documento formal que estabeleça os compromissos mencionados.

O relator da PEC no Senado, Rogério Carvalho (PT-SE), minimizou a controvérsia e defendeu a possibilidade de o Congresso fiscalizar normas expedidas por órgãos que não integram o Poder Legislativo.

Ao comentar o dispositivo, o senador afirmou não identificar uma dificuldade institucional relevante na ampliação da competência parlamentar. Para ele, o mecanismo se aproxima de prerrogativas já exercidas pelo Congresso sobre atos de outros órgãos públicos.

Carvalho também indicou que não há previsão de mudanças imediatas no texto aprovado pela Câmara.

A posição do relator sinaliza que a controvérsia deverá continuar depois da promulgação, quando a nova regra poderá ser utilizada na discussão de resoluções específicas.

Apesar da ampliação das atribuições do Congresso, a PEC não transfere ao Legislativo as funções disciplinares do CNJ e do CNMP.

Investigações administrativas, procedimentos correicionais e eventuais sanções aplicadas a magistrados e membros do Ministério Público permanecem sujeitos às competências estabelecidas para os respectivos órgãos.

O alcance da mudança está relacionado à edição de normas gerais nos campos expressamente definidos pelo texto constitucional.

A PEC da Segurança Pública também contém alterações mais amplas na organização das políticas de enfrentamento à criminalidade.

De autoria do governo federal, a proposta constitucionaliza o Sistema Único de Segurança Pública, amplia mecanismos de integração entre União, estados e municípios e estabelece novas diretrizes para o combate às organizações criminosas, facções e milícias.

O texto também fortalece fundos destinados à segurança pública e ao sistema penitenciário, amplia atribuições de órgãos policiais e prevê novas possibilidades de atuação das estruturas municipais de segurança.

Durante a votação no Senado, as emendas que tratavam da redução da maioridade penal foram separadas da proposta principal e deverão seguir tramitação própria.

A decisão permitiu que a PEC fosse aprovada sem alterações que exigissem seu retorno à Câmara dos Deputados.

Com a conclusão das votações, a próxima etapa será a promulgação da emenda constitucional.

A partir desse momento, o Congresso terá autorização expressa para examinar a sustação de atos normativos do CNJ e do CNMP nas matérias contempladas pela nova redação, desde que entenda existir extrapolação das competências regulamentares.

A eventual aplicação da regra poderá provocar novos questionamentos judiciais, especialmente quando houver divergência sobre os limites entre regulamentação administrativa e atividade legislativa.

O CNJ deverá ampliar a interlocução com deputados e senadores para discutir resoluções que possam ser objeto de contestação parlamentar, segundo a reportagem do UOL.

O episódio também evidencia as divergências que permanecem entre Executivo, Legislativo e Judiciário mesmo após a aprovação da proposta de segurança pública.

Enquanto o governo Lula comemora a conclusão da votação de uma das principais iniciativas de sua agenda para o setor, a manutenção do dispositivo sobre o CNJ e o CNMP abre espaço para novas disputas sobre o alcance das competências constitucionais de cada Poder.

A PEC, portanto, seguirá para promulgação com uma mudança que ultrapassa o debate sobre a atuação das polícias e o combate ao crime organizado, alcançando diretamente a relação institucional entre o Congresso Nacional e os órgãos de controle do sistema de Justiça.